Análise das Licitações de Merenda na Paraíba

Introdução

A licitação é um processo utilizado pela administração pública como meio de contratar obras e serviços, adquirir produtos e realizar locações selecionando a proposta mais vantajosa e de maior qualidade entre diversas propostas oferecidas. Definido pela lei 8666/1993, o processo licitatório deve seguir os princípios de isonomia, transparência e impessoalidade.
Uma das utilizações dos processos licitatórios diz respeito à compra de alimentação escolar, ou merenda. No passado recente, diversas irregularidades foram encontradas nessa área, que vem se mostrando como uma das favoritas para a realização de desvios e superfaturamentos. {1}{2}
O objetivo dessa análise é descrever como se dá a realização de licitações para compra de merenda no estado da Paraíba, observando tendências e discrepâncias que possam surgir. Ao final, espera-se ainda obter um panorama que auxilie os cidadãos a perceber a forma como o dinheiro público está sendo investido, aumentando seus poderes fiscalizadores.

Análise

1 - Panorama

1.1 - Qual o número total de licitações feitas por ano entre 2010 e 2016?

Para responder a essa pergunta utilizou-se todos os dados referentes a licitações entre os anos de 2010 até 2016. Esse intervalo foi escolhido pois é o que apresenta a grande maioria do número de licitações. O objetivo seria identificar se existe uma tendência anual para o número de licitações em toda a Paraíba ou se existe algum ano que o número de licitações é muito diferente dos demais.

Figura 01

Segundo o gráfico acima percebe-se que no ano de 2010 cerca de 65084 licitações foram realizadas, esse valor é bem superior se comparado com os anos seguintes. No ano de 2016 é observado uma queda do número de licitações, isso se deve ao fato de que os dados observados possuem licitações até maio de 2016, ao contrário dos outros anos em que os dados possuem todos os meses.

1.2 - Qual o número de licitações feitas por ano em João Pessoa em relação ao número de licitações feitas na Paraíba?

Em seguida, buscamos verificar como a capital e maior cidade da Paraíba aparece nos dados de licitação. Buscou-se verificar se a mesma possui uma parcela significativa no número de licitações com relação a todo o Estado.

Figura 02

Pelo gráfico fica claro que entre 2011 e 2014 o número de licitações feitas em João Pessoa possui um valor semelhante, mas em 2015 esse valor em relação ao total de licitações no estado aumenta muito. Inicialmente, somente por este gráfico não é possível saber a causa dessa diferença entre 2015 e os outros anos.

2 - Análise de Licitações

2.1 - Qual o número de licitações que envolvem as palavras merenda e alimentação escolar?

Agora que já entendemos um pouco sobre como o número de licitações se comportam ao longo do ano, e algumas tendências e anomalias, buscamos responder essa pergunta filtrando apenas as licitações que possuem em sua descrição as seguintes sentenças: “Merenda” e “Alimentação escolar”. O filtro foi feito ignorando acentos e caixa alta.

Figura 03

Pelo gráfico nota-se que novamente em 2010 cerca de 1405 licitações envolvendo merenda foram feitas, número esse bem grande se comparado a outros anos entre 2011 e 2015 (947 licitações). O ano de 2016 possui um baixo número de licitações envolvendo merenda já que os dados estão atualizados até maio de 2016.

Figura 04

Se compararmos os dois gráficos (o número total de licitações por ano e o número total de licitações envolvendo merenda por ano) nota-se que licitações envolvendo merenda representam uma pequena parcela do universo de licitações. A partir daqui, vamos buscar analisar de forma mais específica essa pequena parcela e responder mais algumas perguntas.

2.2 - Qual a distribuição do número de licitações que envolvem merenda nos municípios da Paraíba?

Para responder a essa pergunta iremos utilizar o mapa de municípios da paraíba par obter a distribuição geográfica dos municípios da Paraíba e o número total de licitações relacionadas a merenda realizadas em todos os anos investigados(2010-2016). O mapa com os municípios foi retirado do site da AESA{3}.

Figura 05

Observou-se que alguns municípios, como Santa Rita e Monteiro realizaram um maior número de licitações no período do que os demais municípios. A capital João Pessoa apresentou um número baixo de licitações relacionadas a merenda se comparada a esses dois municípios citados a pouco, apenas 3 licitações. Ao olhar o mapa vemos que alguns municípios possuem um total de licitações próximo, e inclusive são municípios vizinhos. Só por esse mapa não é possível concluir se o tamanho, população e outras características podem influenciar na forma com que os municípios lidam com as licitações de merenda, nem se municípios com características parecidas lidam também de forma parecida com a merenda escolar.

2.3 - Qual a média do valor da licitação por merenda?

Até aqui trabalhamos com o número total de licitações, a seguir vamos buscar entender como o valor da licitação se comporta.
Inicialmente, determinamos a média e a mediana do valor (em reais) de licitações envolvendo merenda, como mostrado a seguir.

## [1] 193944.8

2.4 - Qual a mediana do valor da licitação por merenda?

## [1] 76830.52

Nota-se que a diferença entre a média e a mediana é de 117114.3 reais, isso pode indicar que a média não é uma boa medida para representar os dados de licitações quando estamos trabalhando com merenda. A causa disso é que alguns valores de licitação muito altos estão influenciando a média causando essa diferença.

2.5 - Qual o comportamento da média e da mediana do valor das licitações de merenda ao longo dos anos (2010-2016)?

No gráfico a seguir mostramos como o valor da média (preto) e da mediana (azul) se comporta entre os anos de 2010 e 2016.

Figura 07

Observamos que a média sempre está acima da mediana. No ano de 2010 elas estavam bem próximas, mas nos anos seguintes a tendência foi a diferença aumentar, principalmente em 2014. Nesse ano algumas licitações de alto valor foram realizadas, o que afetou a média. Outra coisa que é possível perceber a partir desse gráfico é que, em geral, o valor das licitações que envolvem merenda aumentaram com o tempo.

2.6 - Em que período do ano ocorrem mais licitações de merenda?

Seguindo com a análise feita nas perguntas anteriores, buscou-se verificar se há algum período do ano que concentra mais licitações de merenda.
Aqui, foram analisados apenas os dados no período compreendido entre os anos 2011 e 2015 e observou-se que o intervalo entre os meses de fevereiro e abril concentra a maioria das licitações de merenda e que o número de licitações desse tipo decai conforme nos aproximamos dos meses finais do ano.
Segundo o gráfico abaixo, podemos ainda observar que tal concentração se dá exatamente nos primeiros meses da volta às aulas da escolas, onde possivelmente são firmados contratos anuais de distribuição de alimentação escolar.

Figura 06

2.7 - Em geral, as licitaçoes mais caras estao concentradas em alguma época do ano?

Analisando novamente vez os dados do período entre 2011 e 2015, foi percebido que as licitações mais caras estão concentradas nos primeiros seis meses do ano, possuindo distribuição semelhante à do total de licitações realizadas. Interligando o resultado dessa pergunta com o obtido em #5, é possível dizer que nos primeiros seis meses do ano são realizados mais processos licitatórios, que geralmente vem a ser os mais caros também.

Figura 15

2.8 - Quanto cada município já gastou com licitações?

2.9 - Qual a distribuição do valor médio de licitações de merenda escolar entre todos os municípios da Paraíba?

Para responder a essa pergunta consideramos todas as licitações que envolvem merenda na Paraíba e os respectivos valores das licitações e determinamos a média desse valor por município. Em seguida, utilizamos o mapa abaixo para observar os resultados.

Figura 08

É notado que João Pessoa foi a cidade que obteve o maior valor médio de licitação de merenda em todo o estado. Em geral, poucas cidades gastam mais de 1 milhão por licitação de merenda. E a maior parte deles tem valor médio de licitação entre 50 e 500 mil reais.

2.10 - Como é o padrão para descrição de licitações de merenda?

Um primeiro passo para analisar o comportamento das licitações de merenda pode ser subdividí-las em categorias menores. Para isso, podemos fazer uma word cloud com as descrições das licitações, de modo que seja possível observar quais os termos mais recorrentes que sejam úteis para nosso propósito.

É notavel que muitas dos termos que mais aparecem não tem real relevância para nosso propósito, mesmo vários desses já tendo sido filtrados. Entretanto, alguns tipos de alimentos são recorrentes nas descrições e são candidatos a classificadores. Estes são: carnes, frutas, bolos, iogurte, hortaliças, cereais, legumes, bolachas, leite, queijo, ovos, polpa e pães.

2.11 - Quanto se gasta com cada tipo de alimento?

Agrupando as licitações por ocorrência dos termos encontrados anteriormente, podemos comparar o quanto é gasto, em sua totalidade e por ano, com cada tipo de alimento. Isso pode ser um indicativo de certo mercado pode ser mais lucrativo que outros e, por consequência, apresentar uma maior concorrência.

É interessante perceber que a quantidade gasta em licitações de carne, hortaliças, frutas e pães para merenda é nitidamente maior do que a gasta com outros tipos de alimentos, principalmente no ano de 2010. Um dos motivos para isso pode ser que não há uma preocupação tão grande em explicitar a compra dos tipos menos recorrente.

Outra hipótese é que carne tem um preço elevado e, muitas das vezes que aparece em uma licitação, também aparecem hortifrutigranjeiros e pães, o que faz com que haja uma distorção de seus preços aparentes.

2.12 - Que tipo de licitação é mais comum na compra de merenda?

A seguir, buscamos entender se há algum tipo de licitação mais comum ou padrão a ser utilizado na compra de alimentação escolar. Aqui, foi possível observar a maior parte das licitações de merenda fazem parte das modalidades convite e pregão presencial. Outros tipos como concorrência, tomada de preços e chamada pública também são amplamente utilizados. Um número expressivo de licitações, ainda, é considerado dispensável.

Figura 11

2.13 - O valor médio da licitação alterou ao longo dos anos com relação aos tipos de licitação?

Outra variável interessante de se analisar nos dados é o tipo de licitação. Será que o valor médio(em reais) de licitação varia com o seu tipo ou ainda se esse valor também sofre influência do ano em que a licitação foi realizada. Essas são algumas questões que o gráfico a seguir pode responder.

Figura 12

Observou-se que algumas modalidades de licitações não possuem valores médios em alguns anos, isso ocorre porque não houve licitações daquele tipo naquele ano. Alguns tipos de licitações se destacam por seu valor médio parecido e acima dos demais, são elas: Pregão (Eletrônico e Presencial), Adesão a Registro de Preço e Tomada de preços. Algumas modalidades possuem valores limites, por exemplo, Licitações por Convite não podem ter valor superior a 80 mil reais, isso fica claro no gráfico já que a média de licitações dessa modalidade fica em torno desse valor. Além disso, em geral, o valor médio das licitações aumentaram com os anos em praticamente todos os tipos de licitação.

A partir dessa resposta faz-se necessário saber se existem licitações de merenda da modalidade de Convite que ultrapassam o valor limite de 80.000 mil reais previsto pela Lei 8666. Descobrimos que 8 licitações possuem valor acima do limite. Essa inconsistência pode ser melhor investigada em análises futuras.

2.14 - A popularidade de alguma modalidade de licitação mudou ao longo dos anos?

Dando prosseguimento à análise, foi verificado quais modalidades de licitação foram mais utilizadas para a obtenção de merenda entre os anos 2010 e 2015. Os resultados podem ser observados na figura 13.

Figura 13

É interessante observar o grande número de licitações da modalidade convite no ano 2010, apresentando um claro outlier em relação aos anos posteriores. A que se deveria tamanha discrepância?
Analisando apenas os dados referentes ao período entre os anos 2011 e 2015, podemos observar um padrão diferente na distribuição das modalidades de licitação. O resultado pode ser visto no gráfico abaixo.

Figura 14

A modalidade de licitação mais utilizada para a obtenção de merenda no período observado foi o pregão, seja ele eletrônico ou presencial, e sua utilização ainda está em ascenção.
Se por um lado a utilização do pregão apresentou popularidade ascendente no período, por outro, a popularidade das licitações da modalidade convite apresentaram uma queda considerável, chegando quase a 0 nos anos 2014 e 2015.
Ainda há outros pontos importantes a serem ressaltados nesse tópico. É possível observar, por exemplo, que há uma grande diferença entre o total de licitações dispensadas em 2013 e o de seus anos vizinhos e que a modalidade chamada pública começou a ser utilizada apenas no ano referido anteriormente.

2.15 - Geralmente, quantas propostas são recebidas para licitações de merenda?

Aqui, busca-se compreender como está distribuído o total de propostas para as licitações de merenda. A partir dessa análise é possível perceber se há muitos interessados nesse tipo de licitação e se algum valor mais comum ou discrepante. Conforme descrito na figura 09, é possível observar que grande parte das licitações de merenda (92.66%) recebeu menos de 5 propostas.

Figura 09

É possível ainda, restringir a abrangência do gráfico à área de maior concentração e perceber que a maioria das licitações de merenda (53.54%) recebeu apenas 3 propostas.

Figura 10

Por outro lado, há 2 licitações cujo número de participantes passa dos 25, desviando-se mais de 10 vezes do número médio de participantes das demais. Uma dessas licitações foi realizada em João Pessoa em 2015, enquanto a outra, foi realizada em Monteiro no ano de 2014. Os detalhes desses dois processos podem ser observados na tabela abaixo.

Cidade	Ano	Propostas	Valor(R$)
João Pessoa	2015	31	25.078.839,00
Monteiro	2014	50	250.911,00

2.16 - O valor da licitação está relacionado com o total de propostas recebidas?

Para tentar responder essa pergunta, foi criado um gráfico de dispersão do valor das licitações pelo total de propostas. Além disso, o coeficiente de correlação linear entre as variáveis foi calculado.

Figura 16

Observando a figura acima observamos que aparentemente não há relação linear entre as duas variáveis. Isso pode ser comprovado pelo valor do coeficiente de correlação linear entre elas, que é de 0.23.

É possível, ainda, aproximar o gráfico da área que contém a maior concentração de pontos e recalcular a correlação entre as variáveis.

Figura 17

Agora observamos que há ainda menos indícios de uma correlação linear entre as duas variáveis. Isso pode ser comprovado, mais uma vez, pelo valor do coeficiente de correlação linear entre elas, que diminuiu e passou a ser de -0.1.

2.17 - Qual a relação entre o total de licitações de merenda e o número de propostas por modalidade?

Para responder a essa pergunta iremos considerar, inicialmente, os anos de 2010 até 2016. A figura abaixo mostra a frequência de licitações de acordo com o número de propostas. Limitamos o número de propostas para no máximo 6 já que esse intervalo(1:6) contém 96% dos dados de merenda. O 96º percentil é 6.

Figura 18

Observou-se que a modalidade que mais possui licitações é Convite, e a maioria das licitações dessa modalidade possuem 3 propostas, isso ocorre devido ao número mínimo de participantes de uma licitação dessa modalidade que é 3, estabelecido pela Lei Nº 8666.

A interpretação do gráfico nos levou a outra pergunta: existem licitações de merenda da modalidade convite com número de propostas inferior ao número mínimo(3) exigido por Lei? Encontramos 44 licitações de merenda que são da modalidade Convite e possuem menos de 3 propostas, o que não é permitido por Lei.

No ano de 2010, 76.6 % das licitações de merenda são da modalidade convite, totalizando 1076 licitações. Se retirarmos esse ano da nossa análise podemos melhor identificar que outras modalidades, com relação ao número de propostas, são mais frequentes.

Figura 19

Ao considerarmos as licitações de merenda feitas a partir de 2011 percebemos que a frequência de licitações da modalidade Convite diminui bastante, mas permanece sendo mais frequente quando o número de propostas é igual a 3. A modalidade de Pregão(Eletrônico e presencial) em grande parte das licitações possui apenas 1 proposta. Pelos dados não é possível concluir a razão pela qual o número de licitações de convite é tão superior em 2010 em relação a outros anos.

3 - Analisando Fornecedores

Um ponto do processo licitatório em que também pode ocorrer um número considerável de irregularidades diz respeito à contratação dos fornecedores de alimentação escolar. Com base nisso, foi avaliada a forma como

3.1 - Quantos são os fornecedores de merenda de cada município?

A questão foi respondida através da análise dos dados dos fornecedores e sua participação nos contratos de merenda de cada município no período de 2010 a 2016. O objetivo da questão é prover um panorama da distribuição e diversidade de fornecedores no estado da Paraíba.

Com a visualização observa-se que a diversidade de competidores é baixa, uma vez que 159 (71.3%) cidades tiveram menos de 20 fornecedores diferentes no período observado. Apenas a cidade de Monteiro apresentou valor extremo se comparada as demais, visto que esta cidade teve 110 fornecedores e a segunda cidade com mais fornecedores (Santa Rita) teve apenas 65.

3.2 - Quantos fornecedores, em média, competem nas licitações?

## [1] 2.741583

Percebe-se que em geral, as licitações contam com um número pequeno de competidores, indicando que existe baixa concorrência nas licitações de merenda; Notou-se ainda que 573 (25.05%) licitações receberam 0 ou 1 proposta, ou seja, não tiveveram concorrência.

3.3 - Existem fornecedores que dominem a distribuição de merenda?

Para responder essa questão foi calculado o número de contratos celebrados por cada fornecedor de merenda no período de 2010 a 2016, com o intuito de identificar a possível existência de fornecedores que vençam muito mais licitações que os demais.

Observa-se uma média de 2.88 contratos celebrados por fornecedor, com uma grande concentração de valores abaixo de 5, o que justifica a média baixa, no entanto, um pequeno grupo de 88 (9.8%) dos fornecedores conseguiu fechar mais de 5 contratos no período estudado.

3.4 - Quantos tipos diferentes de alimento cada fornecedor vende?

Uma coisa a se observar é que a quantidade de tipos de alimentos que um mesmo fornecedor vende é, em geral, baixa. Não somente isso, como a grande maioria não se enquadra na venda de nenhum tipo específico, provavelmente participando apenas de licitações genéricas. Isso é ruim, pois indica que as classificações escolhidas têm ocorrência baixa demais para serem relevantes.

3.5 - Os contratos de licitações são bem distribuidos entre os fornecedores?

Os gráficos abaixo mostram que a maior parte dos fornecedores participaram apenas uma vez. Note que a reta desenhada mostra os fornecedores que ganharam todas as vezes que participaram, o que significa que os pontos acima dessa reta são inconsistências nos dados. Também é importante destacar que o fornecedor com mais participações, mas nenhuma vitória, é um fornecedor genérico, entitulado “Folha de Pagamento (Fornecedor Padrão)”. Ele participou 2272 vezes, mas não o mostramos no gráfico.

Outra coisa relevante a se observar, é que o dinheiro recebido por meio de contratos de licitação se concentra em uma pequena parcela dos fornecedores, como pode ser visto no gráfico abaixo. Um dos motivos disso é que a maioria dos fornecedores só participou de uma ou duas licitações, mas isso não descarta a possibilidade de favoritismo ou contratos únicos de alto valor.

3.6 - O tamanho da população da cidade influencia na quantidade e no valor das licitações?

A fim de verificar a influência que o tamanho de um município tem em sua quantidade de fornecedores, de licitações, no seu gasto total e mediano em licitações, assim como no número mediano de propostas por licitação, é importante primeiro ver como é a distribuição dessa variáveis. Para isso, vamos primeiro remover Campina Grande e João Pessoa, pois suas grandes populações dificultam a comparação com os demais municípios.

Como mostram os histogramas acima, há uma tendência para a direita em todas as variáveis, o que dificulta a análise. Por isso, vamos aplicar a operação de logarítmo em cada uma delas, tornando-as mais próximas de distribuições normais.

Então, ao observar a curva de regressão desconsiderando as cidades de porte menos recorrente, não parece haver uma relação forte entre o tamanho da população e nenhuma das variáveis, a não ser o gasto total com licitações. Isso é ainda mais perceptível com a matriz de correlações. Entretanto, outras relações podem ser encontradas, como entre o número de licitações, de fornecedores e o gasto total.